Las proyecciones sobre el futuro de las finanzas públicas de Colombia

La sostenibilidad fiscal del país es uno de los grandes retos que tiene la presidencia de Gustavo Petro, y también es la coyuntura que tiene entre la espada y la pared al ministro de Hacienda y Crédito Público, Ricardo Bonilla.

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En junio, el titular de esa cartera presentó las estimaciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo del 2023, en el cual el Gobierno definió para este año una proyección del déficit fiscal en 4,3% como porcentaje del PIB, y también que para el próximo año sería de 4,5%, lo que implica un aumento en lugar de una corrección.

Las cuentas estatales también señalan que para el 2023 la deuda representaría 55,8 puntos del PIB; en el 2024 esta cifra sería de 57,1 puntos y empezaría a descender en una senda que busca llegar a 55 puntos del PIB nuevamente para el 2034.

Con estas cuentas sobre la mesa, son varias las alertas que se han elevado con relación a la sostenibilidad de las finanzas públicas, el nivel de gasto de la Nación y el plan financiero que tiene el ‘gobierno del cambio’ a futuro.

Desde el Ministerio de Hacienda, Bonilla ha tratado de calmar las aguas desde el primer momento en que presentó sus expectativas, y ha señalado que este aumento en el desbalance fiscal que se espera para el próximo año tiene una explicación técnica, relacionada con la acumulación de la deuda y el perfil de vencimientos que tiene Colombia para los próximos dos años.

«El país no se va a declarar en moratoria ni va a tener default, lo que no significa que no se buscarán otras posibilidades de financiamiento», dijo el Ministro.

(Vea: Austeridad y confianza : las llaves para enfrentar el riesgo fiscal en 2024). 

Otra de las grandes críticas que ha recibido el Gobierno es que el desbalance fiscal que se espera para este año es mayor a las estimaciones que se tenían a finales del 2022, cuando se esperaba un dato de 3,8% para el 2023.

El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) se pronunció sobre las cuentas macroeconómicas lanzadas por el Ministerio de Hacienda al presentar el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Aunque hizo varios reparos, el Carf exaltó los esfuerzos del Ejecutivo por cerrar la brecha entre el precio internacional de la gasolina y lo que se paga en Colombia, al tiempo que estima que al final del 2023, el déficit del fondo que estabiliza los precios de este combustible en el país terminará en $18,5 billones, es decir, $10 billones menos de lo esperado a principios de año.

Sin embargo, debido al descenso en los precios del petróleo y la reducción de las importaciones, es probable que el recaudo esperado se vea afectado, y esto, según el titular de la cartera de Hacienda, también justifica por qué el Gobierno revisó sus metas fiscales hacia un escenario más negativo.

El ministro, al presentar el Marco Fiscal, reiteró que frente a los datos del 2022 (-5,3%), se prevé igualmente una reducción de 100 puntos básicos en el déficit fiscal para este año.

«Este ajuste sería consistente con el logro de un equilibrio primario por primera vez desde el 2019, apalancado en el mayor recaudo tributario de la reforma y de la coyuntura de altos precios del petróleo: los ingresos totales del Gobierno Nacional Central alcanzarían un máximo histórico como porcentaje del PIB», indica el documento del Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Según Bonilla, esto permitiría de manera simultánea reducir el déficit fiscal y lograr un aumento histórico en el gasto primario, en línea con el objetivo de alcanzar una mayor justicia social que tiene el Gobierno.

«Seguimos comprometidos con respetar la regla fiscal: es una regla fiscal muy dura, que nos coloca en los límites», ha sostenido el funcionario.

(Vea: ¿A qué se expone Colombia si no se cumple la regla fiscal en 2024?). 

A pesar de estos argumentos, para los expertos hay un alto riesgo de incumplimiento de la regla fiscal, y aparentemente, las cuentas del Gobierno no terminan por dejarlos tranquilos. Entre las alertas más duras está la del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf), entidad independiente adscrita a Hacienda que se creó con la reforma tributaria del 2021, precisamente, con el fin de realizar un seguimiento a la regla fiscal y propender por la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Desde el Carf, no solo se ha cuestionado la posibilidad de que el próximo año se dé un incumplimiento de la Ley de la Regla Fiscal, sino que también se ha llamado la atención sobre el deterioro previsto para el déficit fiscal el próximo año y sobre el incremento programado del 1,2% en el gasto primario entre el 2023 y el 2024.

Entre las situaciones que destacó el Carf en su pronunciamiento oficial sobre el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Comité puso sobre la mesa cómo se prevé un deterioro tanto del déficit fiscal como de la deuda para el próximo año, «a pesar de haberse aprobado dos reformas tributarias en los últimos dos años que aumentaron de forma importante los ingresos de la Nación».

Andrés Velasco, director técnico del Carf, explica que el centro del problema está en la manera en que se busca financiar el gasto de la Nación, y de ahí las alertas que viene lanzando el Comité.

«La regla fiscal tiene una doctrina en que se proyecta gasto permanente solamente cuando hay ingresos permanentes. En el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Gobierno incluye para el 2024, 2025 y 2026 unos montos muy importantes de arbitramento de litigios», señala Velasco.

Esto, por un contingente por cerca de $30 billones con los que hace cuentas el Gobierno, con una estrategia que busca recuperar $15 billones en el 2024, $10 billones en el 2025 y $5 billones en el 2026.

«Esos recursos tienen la característica de no ser estructurales, permanentes ni recurrentes. El Carf considera riesgoso programar gasto estructural e iría en contravía del cumplimiento de la regla fiscal. No existe un ingreso estructural que los reemplace», indica Velasco a revista Portafolio.

Además, el Carf también ha sido crítico sobre el aumento del gasto primario de 1,2 puntos porcentuales, pues el Marco Fiscal establece que este se elevaría de $309,05 billones según lo proyectado en el 2023 a $347,49 billones en el 2024. Y pasaría de representar el 19,2% del PIB en el 2023 a 20,5% en el 2024.

Pero no todo son críticas en el análisis de la entidad. En el pronunciamiento oficial del Carf sobre el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Comité también «elogió», en sus propias palabras, el esfuerzo del Gobierno en temas como la reducción del déficit del Fepc.

(Vea: Gobierno tendría que recortar gastos por $23 billones para cumplir regla fiscal en 2024). 

Al llamado de atención que hizo el Comité Autónomo de la Regla Fiscal al Gobierno se sumaron también otras voces expertas, y elevaron alertas en la misma línea.

Desde Fedesarrollo, Luis Fernando Mejía, su director ejecutivo, asegura que, dadas las perspectivas con que viene trabajando el Gobierno desde el Marco Fiscal de Mediano Plazo, «se prevé que en el 2024 y 2025 se pondría en riesgo el cumplimiento de las metas establecidas por la regla fiscal».

«Un elemento central para analizar es que este MFMP incluyó por primera vez un rubro de ingresos por litigios de la Dian, el cual corre el riesgo de no ser incluido en el Balance Primario Neto Estructural (BPNE) al no ser de carácter estructural y ser considerado como transacción de única vez», advierte el experto.

Pero, del mismo modo, comenta también que, de incluirse esté en el balance, existe una alta incertidumbre en la materialización de ese recaudo adicional, pues no es clara la velocidad ni la probabilidad de éxito con la que se podrían ejecutar los procesos judiciales.

«Desde Fedesarrollo se considera crucial la adopción de medidas que promuevan una reducción del gasto para avanzar en el proceso de consolidación de las finanzas públicas y disminuir la actual vulnerabilidad económica de Colombia», indica la entidad.

De igual forma, Mauricio Santa María, presidente del centro de estudios económicos Anif, también ha llamado la atención sobre la situación, especialmente con relación al balance entre ingresos y gastos que propone Hacienda.

El economista aseguró, en el marco de un evento organizado por la entidad el mes pasado, que el nivel de gasto tanto para este como para el próximo año «es muy grande», y a ello se suman presiones como el déficit del Fondo de Estabilización de Precios a los Combustibles (Fepc) que aún debe asumir el Gobierno, y que, según cálculos de MinHacienda, tan solo este año acumulará $17,8 billones, lo mismo que el pago de intereses por deuda.

La preocupación de Santa María se centra entonces en la forma como el Gobierno espera financiar buena parte del presupuesto en el 2023. «Los ingresos tributarios suben muchísimo este año. Es casi un punto del PIB por ingresos de la Dian y otro poco por litigios, pero si eso no se cumple, vamos a tener problemas importantes», comentó.

Ya esto se suma también el impacto relacionado con las reformas sociales en el gasto de la Nación, pues, según Santa María, «el nuevo gasto que se está generando está abriendo una brecha hacia el futuro que tendrán que pagar las próximas generaciones».

Y también desde la academia se ha hecho un llamado al Gobierno en torno a sus metas fiscales. Desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, se cuestionó que el plan financiero del Gobierno se acerca al límite impuesto por la Regla Fiscal basado en una previsión de ingresos que «genera dudas».

Para Oliver Pardo, director del dicho Observatorio, el gasto proyectado es «tan alto» que, a pesar de las optimistas proyecciones de ingreso, apenas si se cumple la regla fiscal.

«El endeudamiento tiene ciertos límites, por lo que es fundamental que las perspectivas de gasto estén fundamentadas en ingresos realistas», asegura el analista.

A pesar de ello, el Gobierno ha insistido en que sus proyecciones son realistas. Al igual que Bonilla, el viceministro de Hacienda, Diego Guevara, ha venido reiterando los compromisos de la cartera, con el fin de enviar mensajes de tranquilidad ante el mercado.

(Vea: ¿Bajará pago de deuda?: la fórmula que plantea el Gobierno para reactivar la economía). 

En declaraciones a medios, Guevara aseguró que el ministerio está «manejando responsabilidad macroeconómica, siempre mandando el mensaje de sostenibilidad fiscal y pago de deuda».

De acuerdo con el funcionario, «se está haciendo un ajuste fiscal importante», y desde el año pasado se vienen ejecutando acciones en este camino, como lo fue la aprobación de la reforma tributaria, para financiar el gasto social sin afectar la estabilidad fiscal.

«De los desafíos más difíciles para nosotros está el déficit del Fepc: hemos asumido unos aumentos antipopulares con la gasolina y, en el caso del diésel, hemos sido más prudentes», comentó el viceministro.

A finales de julio, el equipo de investigaciones económicas de Corficolombiana presentó el informe ‘Cuentas fiscales 2023 y 2024: el ajuste que no fue’, en el cual la entidad reconoce que las proyecciones de déficit para el próximo año no solo están «al límite» de lo permitido por la Regla Fiscal, sino que además apuntan a métricas peores frente a otros países de la región y un margen de maniobra muy limitado.

«Lo más preocupante es el aumento del gasto sin intereses ni Fepc, de 17,6% del PIB en el 2023 a 19,4% en el 2024, unos $47 billones más. En comparación con el 2022, el Gobierno gastaría casi $100 billones más el próximo año, fuera de intereses y Fepc, lo que configura una postura fiscal excesivamente holgada que puede arriesgar la sostenibilidad fiscal», dice una de las conclusiones de Corficolombiana.

Pero, además, el informe reconoce que estas cuentas son aún más preocupantes si se incorpora el efecto de las reformas que se discutirán en esta legislatura.

Corficolombiana señala que, ante esta situación, el Congreso debe demandarle al Gobierno un presupuesto de gasto para el 2024 más austero y consistente con un gasto primario, sin incluir el déficit del Fepc, inferior al 19,4% del PIB.

«Un déficit público de 4,5% del PIB, como el que establece el MFMP, expone al país a un riesgo alto si llegan a materializarse escenarios externos desfavorables. Además, borra del mapa la posibilidad de avanzar en recuperar el grado de inversión», finaliza el análisis de Corficolombiana.

Pero un presupuesto austero resultará una tarea compleja, si se tiene en cuenta que el ‘gobierno del cambio’ busca para el 2024 que el Presupuesto General de la Nación (PGN) llegue a los $502,6 billones, con lo cual se incrementará un 18,8% con relación al monto que quedó aprobado para este año tras la adición presupuestal, que es de $422,8 billones.

Además, según los cálculos del propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con este monto el Presupuesto General de la Nación pasaría a representar el 29,6% del PIB, 3,3 puntos porcentuales más que el de este año, que equivale a 26,3% del PIB.

“La estrategia de financiación del PGN 2024 es fiscalmente responsable. Se fundamenta en aumentar el recaudo tributario con altos estándares de equidad y en elevar la calidad y eficiencia del gasto público”, aseguró el Ministerio de Hacienda al radicar el proyecto del presupuesto ante el Congreso. 

Según la cartera, desde la administración se está trabajando en estos propósitos a partir de la Ley 2277 del 2022 –la que aprobó la reforma tributaria a finales del año pasado– y también por medio de “una estrategia para el uso eficiente de los recursos públicos”, contenida en las bases del Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Con todo esto presente, el Gobierno del presidente Gustavo Petro tiene sobre sus hombros una tarea compleja, para la cual tiene que manejar con atención sus proyecciones de gasto en una coyuntura en la cual se está quedando sin margen de maniobra.

(Vea: Modificar la regla fiscal, duro golpe a la confianza en el país). 

Aunque el Presupuesto General de la Nación (PGN) del 2024 ya tiene medio camino andado en el Congreso y para su aval final en plenarias de Senado y Cámara hay un plazo máximo del 20 de octubre, su primer examen en las comisiones no estuvo exento de múltiples observaciones por parte de diversos senadores y representantes a la Cámara.

Si bien el articulado fue aprobado casi por unanimidad, dando paso a un monto sin precedentes de más de $502 billones, desde el legislativo hubo un llamado al Ministerio de Hacienda para que preste atención a detalles como la financiación de la ciencia y la tecnología, así como a la distribución de recursos para las regiones y que haya explicaciones sobre una parte de estos recursos que están en el limbo, puesto que no tienen una base sólida y segura de financiación.

En efecto, ese primer round estuvo marcado por varios cuestionamientos de congresistas como Katherine Miranda o Ciro Ramírez, por los $15 billones que el Gobierno Nacional espera recaudar por medio de litigios y arbitramentos, ya que se estaría contando con una plata sobre la que no hay certeza de si llegará o no.

«Es necesario que el ministro Bonilla nos hable y nos haga claridad frente a las dudas que hoy se están planteando por parte de varios senadores y representantes que no sienten que se esté explicando este proyecto como se debiera y deja muchos vacíos sobre los cuales se debe trabajar», dice Ramírez.

Sin embargo, el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, sostiene que, con respecto a los reparos que realizó el Comité Autónomo de la Regla Fiscal por algunos litigios con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian), la entidad cuenta con las herramientas fijadas por la reforma tributaria para incrementar el recaudo.

Empresarios al límite

Otras de las dudas desde las comisiones económicas conjuntas de Senado y Cámara están relacionadas con el aumento de impuestos que denunciaron legisladores como Carlos Meisel, quien argumentó que se está llevando al límite a los empresarios, desconociendo que el país atraviesa por una realidad económica desfavorable.

«Lo que más me preocupa es que hablan de aumentos tributarios, siempre con un ordeño excesivo a la vaca que tanto maltratan y que es el tejido empresarial, por medio del aumento de impuestos. Hoy los empresarios no enfrentan un clima favorable en la economía del país y eso es algo que se está pasando por alto y en el futuro puede terminar afectando a todos», dijo el senador Carlos Meisel.

Dentro de las inquietudes que también se plantearon antes de la votación, destacaron la reducción de los recursos para Ciencia y Tecnología, así como la falta de claridad frente a las fuentes de financiación para mantener los subsidios que viene entregando actualmente el Estado.

(Vea: Exministros le explican al presidente Petro por qué se debe mantener la regla fiscal). 

LAURA LUCÍA BECERRA ELEJALDE
Para Portafolio