La jornada había sido extensa y los asistentes completaban el tercer día de estar reunidos en el Centro de Convenciones de Cartagena. Aun así, el auditorio se llenó el viernes en la tarde, cuando el ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, subió al escenario para referirse al tema que había acaparado las conversaciones en los pasillos y las reuniones informales: la situación de las finanzas de la República de Colombia.
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No era para menos. A lo largo de la semana pasada se habían conocido reportes que mostraban una caída en los ingresos del Gobierno central, cuya situación ya se había descrito como apretada y ahora pasó de castaño a oscuro.
Ante la posibilidad de un saldo en rojo muy superior al que las autoridades definieron en febrero, las alertas se dispararon. Los más alarmistas llegaron a hablar de eventuales dificultades en el pago de las obligaciones estatales y un posible aumento de los indicadores de riesgo o de la tasa de cambio.
Pero esta vez la reacción fue rápida. Según lo señaló el Minhacienda en su intervención, para el martes deberían estar definidos los detalles de un recorte de 20 billones de pesos en el presupuesto de 2024, anunciados hace cuatro meses, a los que se agregaría un monto similar. A lo anterior se añade la intención de aumentar el valor de la gasolina diésel para los grandes consumidores del combustible.
Más allá de las cifras, el mensaje de fondo es que el Ejecutivo está dispuesto a mantener la casa en orden. De tal manera, Bonilla subrayó que, si el próximo semestre se vuelve obligatorio otro tijeretazo, así será. El anuncio, respaldado a regañadientes por el propio Gustavo Petro unas horas después en el mismo evento, debería servir para calmar a los mercados cambiarios y de deuda.
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Mientras se hacen las sumas y restas de un complejo ejercicio que incluye no tocar los programas que la Casa de Nariño considera esenciales, aparecen preocupaciones adicionales sobre un problema que es más estructural que coyuntural. Dicho en una frase, el Estado colombiano gira cada vez más sin que la plata le alcance, por lo cual amenaza con volverse insostenible.
Problemas viejos y obligaciones nuevas se combinan para crear una realidad desafiante e inocultable. Tanto, que a la administración actual no le quedó más remedio que apretarse el cinturón con el fin de evitar males mayores. La intención además se confirmaría con la publicación esta semana del Marco Fiscal de Mediano Plazo, que mostrará el escenario para los próximos diez años.
Ricardo Bonilla, ministro de Hacienda.
Cuando en octubre de 2023 el Congreso le dio luz verde al presupuesto nacional vigente, hoy se escucharon las primeras voces que advirtieron sobre la dificultad de cumplirlo. El motivo no solo fue que este superara los 500 billones de pesos, sino los cálculos referentes a los ingresos que fueron tasados en 352 billones de pesos, lo cual se veía como muy optimista (el resto del dinero proviene de otras fuentes, incluyendo contrataciones de deuda).
Cinco meses después hubo una aceptación tácita de que así había sido, cuando el plan financiero dado a conocer por el Ministerio de Hacienda redujo la cifra a 320 billones. El principal factor en la disminución fue un recorte de más de 25 billones en los recaudos tributarios esperados.
Parte de la caída se le atribuyó al efecto de decisiones judiciales. Por un lado, la Corte Constitucional estuvo en contra de la norma que se incorporó en la reforma tributaria de 2022 referente a la deducibilidad de las regalías del impuesto de renta que pagan las empresas del sector extractivo. Por otro, el Consejo de Estado emitió un fallo sobre saldos a favor que los contribuyentes podrían exigirle a la Dian que se traduce en recaudos menores. Adicionalmente, el comportamiento de la tasa de cambio o la debilidad prevista en la economía hacía justificable esperar menos recursos.
A pesar de la corrección, en ese entonces persistieron algunas dudas. Por ejemplo, la Dirección Técnica del Comité Autónomo de la Regla Fiscal expresó su inquietud porque se siguieron incorporando como ingresos diez billones de pesos referentes a la posible resolución de litigios que la administración de impuestos tiene con contribuyentes en mora, sin existir el mecanismo legal para hacerlo.
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Con el paso de los meses empezó a verse que los pesimistas tenían razón. Sin duda, el golpe más duro es el bajón en el recaudo tributario, que al cierre de mayo mostró un retroceso de 6,5 por ciento frente al año previo. Dicha contracción, según lo reconoció el ministro Bonilla, es unas dos veces mayor que la observada en el mismo periodo de 2020, cuando ya los cierres por la pandemia empezaron a causar estragos.
En números concretos, el fisco recibió algo más de 108 billones de pesos en los cinco primeros meses del año, 15 billones menos que la meta establecida por la Dian para el presente ejercicio. El desplome más notorio –de 41 por ciento en comparación con lo proyectado– se vio en el capítulo de renta, aunque también en IVA o retención en la fuente el desfase es grande.
Si a lo anterior se agrega que la opción de los litigios está prácticamente cerrada, es fácil llegar a la conclusión de que el descache de ingresos será muy significativo. Para el área de Investigaciones Económicas del Banco de Bogotá “frente a lo aprobado en el Presupuesto General de la Nación, el faltante del Gobierno finalizaría el año en alrededor de 60 billones de pesos”.
Al igual que le pasa a cualquier persona cuyas rentas apuntan a ser menores, la salida lógica es ajustarse. De lo contrario, el déficit gubernamental sería mucho mayor que lo establecido, con lo cual se incumpliría la regla fiscal que le pone un límite a ese saldo en rojo.
Dinero colombiano
No faltará quien diga que incumplir esa talanquera es una opción. Pero el planteamiento desconoce que la deuda bruta del Gobierno central asciende a 908 billones de pesos y que este debe hacer contrataciones adicionales para pagar las obligaciones que se vencen y así financiar su faltante.
Como la intención es que el costo de obtener nuevos créditos no se dispare, hay que mantener un perfil de riesgo manejable. Debido a ello, en últimas la salida más barata consiste en acomodarse a las restricciones y sacar la tijera. Ello explica los 40 billones a los que se habría comprometido el ministro de Hacienda (20 en febrero y 20 ahora), si bien otros analistas hablan de que deberían ser 48 billones al menos.
Sea una u otra la cifra, dicha labor es difícil, pues el margen de maniobra es estrecho. Tanto el servicio de la deuda pública como el pago de la nómina o las pensiones son intocables, con lo cual el mayor impacto lo asumen algunos gastos de funcionamiento y la inversión, que en su versión original iba a ser cercana a los 100 billones de pesos.
Como si eso fuera poco, quitarles recursos a las diferentes carteras y entidades ocasiona inmensas tensiones en el gabinete ministerial. Eso además de compromisos que surgen como el que se anunció referente a asumir parte de la opción tarifaria que nació en la pandemia, con el fin de que bajen las tarifas de energía, lo cual vale 2,7 billones de pesos que no estaban contemplados.
Mientras se soluciona ese problema inmediato queda pendiente otro todavía más difícil. El exministro Mauricio Cárdenas lo resume con una frase: “Nos montamos en un tamaño de Estado para el cual no tenemos la plata”.
Los datos hablan por sí solos. Según cálculos hechos por Fedesarrollo, entre 2000 y 2019 el gasto total del Gobierno Nacional representó en promedio el equivalente del 18,2 por ciento del producto interno bruto (PIB), con oscilaciones menores.
Sin embargo, esa proporción varió en forma sustancial cuando apareció el covid-19 y fue necesario enfrentar la emergencia sanitaria, al tiempo que se pusieron en marcha programas para mitigar el impacto de la parálisis sobre las poblaciones más vulnerables. De tal manera, las erogaciones públicas subieron en el equivalente de 4,5 puntos porcentuales del PIB a cercanías del 23 por ciento.
Vale la pena anotar que en buena parte del mundo ocurrió algo similar. La gran mayoría de los países se endeudaron más para encarar la pandemia, con la idea de que había que hacer un esfuerzo extraordinario de carácter temporal. Superada la crisis y con el regreso a la normalidad, los giros estatales comenzaron a reducirse.
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Colombia, en cambio, se comportó de manera distinta. Tanto, que según el presupuesto de 2024 se plantearon gastos del sector central que llegarían a 426 billones de pesos, es decir, más del 25 por ciento del PIB. Tras el primer ajuste de febrero, el dato bajó a 24,4 por ciento, que sigue siendo un máximo histórico.
Es verdad que en el transcurso de los pasados cinco años han existido dos reformas tributarias, pero a pesar de que el fisco recibe más, las cuentas no dan. En el entretanto, en opinión de Luis Fernando Mejía, el director de Fedesarrollo, “somos el país con el ajuste del gasto más lento entre los pares que tenemos en la región latinoamericana”.
Entre las razones que explican lo ocurrido están las mayores transferencias sociales, al igual que el componente de pensiones y salud. Aparte de lo anterior, el salto en los niveles de endeudamiento se traduce en que una cuarta parte de los ingresos fiscales se deba ir tan solo al pago de intereses.
Mención aparte merece el déficit del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, que llegó a superar los 36 billones de pesos anuales y para este año se ubicaría en unos 12 billones. Semejante lastre es enorme, por lo cual lo responsable es subir el ACPM a pesar de la queja de los transportadores.
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Si a lo anterior se le agrega la inflexibilidad que hay en las obligaciones estatales, eso quiere decir que las afugias que hoy le obligan a la administración Petro a sacar el bisturí van a seguir siendo la constante en el futuro. Sin ir muy lejos, el ejercicio presupuestal de 2025 será un enorme dolor de cabeza y más si la economía no mejora su ritmo.
Para colmo de males, hay más peligros en el horizonte. La reforma pensional que está a punto de aprobar el Congreso costará al menos 8 billones de pesos anuales adicionales de manera casi inmediata, aparte de que dispara el pasivo estatal y quebraría al fisco a la vuelta de unas décadas.
Aparte de lo anterior, la estatización de facto de la salud es un riesgo enorme porque los controles que existían están siendo desmontados por la puerta de atrás. En un país donde en la práctica no existen los límites en materia de atención médica, aquí puede haber una especie de barril sin fondo con contingencias billonarias.
Sobre el papel se puede argumentar que la salida es aumentar los impuestos. Y si bien es verdad que hay un camino por recorrer en ese tema, la realidad política hace imposible que la clase media asuma más cargas o que la cobertura del IVA se amplíe, como lo demostró el estallido social de 2021.
Así las cosas, ninguna solución será duradera mientras no se toque el tema del gasto que aun con recortes sigue disparado, sin que haya muchas realizaciones para mostrar. Al respecto, Mauricio Cárdenas anota que “siempre hemos tenido un problema estructural, pero la diferencia es que ahora tiende a agrandarse y volverse inmanejable”.
Superar esa situación exigiría no solo un gran manejo profesional y técnico, sino liderazgo político para pasar reformas como la de moderar las transferencias que se les hacen a las regiones. Construir acuerdos resulta imperativo en un tema en el que habrá que aplicar el conocido “todos ponen” para salvar las finanzas públicas.
Mientras eso no suceda, Colombia seguirá “saltando matones”. Porque la crisis que estalló esta semana –que no es la primera, aunque sí la más seria de los últimos años– ciertamente no será la última si el país no se acostumbra a vivir con lo que tiene.
(Vea: Llamado de atención: ‘Estamos marchitando nuestra economía’)
RICARDO ÁVILA
Analista
En X: @ravilapinto
