La semana pasada, fui invitado a intervenir en el debate sobre el proyecto de reforma constitucional que busca “fortalecer la autonomía de los departamentos, distritos y municipios” en la Comisión Cuarta Constitucional del Congreso. Lo que podría ser una reforma clave para la autonomía subnacional parece hasta ahora una maniobra de alto riesgo fiscal y visión institucional limitada. Confío en que aún haya margen para corregir el rumbo.
(Vea: Reforma al Sistema General de Participaciones: implicaciones más allá de lo económico).
El núcleo de la propuesta es aumentar, en diez años, la participación de los entes territoriales en los ingresos corrientes de la nación hasta alcanzar 46,5%. Este incremento cuenta con el respaldo del Ministerio del Interior y varios gobernadores, pero enfrenta serias objeciones incluso dentro del gobierno. Tanto el Ministerio de Hacienda como el DNP han advertido que es fiscalmente insostenible y cuestionan su constitucionalidad. A estas críticas se sumaron Fedesarrollo, Anif, el Observatorio Fiscal de la Javeriana y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, cuyas proyecciones indican que, en un contexto de gasto nacional inflexible, alcanzar ese nivel de participación generaría una crisis fiscal que, en última instancia, recaerá sobre todos los ciudadanos.
Si bien el debate estuvo marcado por grandes ambiciones y serias preocupaciones fiscales, enfoqué mi intervención en otro ángulo crucial, pero menos discutido: la falta de propuestas concretas para fortalecer capacidades a nivel subnacional y la ausencia de mecanismos reales de participación territorial en decisiones nacionales que afectan directamente sus intereses. Los promotores de la reforma parecen pasar por alto que una mayor transferencia de recursos no garantiza mejor gestión, como lo demostraron los fracasos de los “bonos de agua”. Sin una estructura sólida de implementación, estos recursos pueden alimentar el clientelismo y perpetuar ineficiencias.
(Vea: Exministros de Hacienda piden al Congreso reconsiderar proyecto de reforma al SGP).
Contrario a lo defendido por el Ministerio del Interior, una reforma constitucional podría incluir principios para la asignación de competencias y abordar dimensiones clave para el empoderamiento de las entidades territoriales. Como sugirió la Misión de Descentralización, se podría considerar la capacidad de gestión, factores sociales, políticos y de seguridad, y los resultados obtenidos en las competencias asignadas. Además, podría replantearse la estructura fiscal subnacional y crear espacios adicionales a las Corporaciones Autónomas Regionales para poder avanzar hacia un ordenamiento territorial que gire en torno al agua. En la Misión de Descentralización, donde colaboré como consultor, generamos insumos valiosos para integrar estos elementos críticos.
(Vea: Esta es la propuesta que acompañaría la reforma al Sistema General de Participaciones).
Durante el debate, un elocuente gobernador argumentó que la prioridad debía ser el aumento de recursos, y que las capacidades subnacionales se desarrollarían luego. Esta visión, aunque tentadora para algunos mandatarios, es de corto plazo y prioriza intereses inmediatos sobre la construcción de capacidades sostenibles. Además, ignora la realidad de muchos entes territoriales con menos recursos y capacidades. Un estudio del Dafp de 2012, por ejemplo, reveló que en más de tres cuartas partes de los municipios, las plantas de personal cuentan con entre uno y seis profesionales; en el 62% de los casos, solo disponen de uno a tres profesionales.
Paradójicamente, esta reforma me recordó las reformas recentralizadoras de 2001, 2007 y 2011, que también priorizaron el control de recursos sin fortalecer capacidades locales. Al centrarse casi exclusivamente en la asignación de recursos, este proyecto de acto legislativo parece más una táctica para ganar el favor de los gobernantes subnacionales que un esfuerzo genuino por el desarrollo territorial. Incluso, el reciente ajuste al proyecto -según el cual el acto legislativo solo entraría en vigencia tras la aprobación de una ley de competencias- parece más una estrategia para retener apoyos que una garantía de reforma sustancial.
En mi libro Recentralisation in Colombia (Palgrave, 2022), explico cómo en un contexto predominantemente recentralizado, la disminución de los ingresos del gobierno central erosiona su poder de negociación con los entes territoriales, creando condiciones para un cambio hacia la descentralización. Esta reforma podría ser una oportunidad para avanzar en esa dirección, pero no bajo su estructura actual. Por otro lado, como también documento en el libro, los gobernadores han consolidado un considerable poder en el Congreso a través de prerrogativas otorgadas en reformas recientes, como los recursos del agua en 2007 y las regalías en 2011, a expensas de los municipios y zonas productoras. Durante el debate en la Comisión Cuarta, fue evidente la magnitud de ese poder.
(Vea: Anif le pide al Senado escuchar a los especialistas en el debate de la reforma al SGP).
En conclusión, está claro que el país necesita soluciones para enfrentar su centralismo paralizante, pero someterlo a una reforma fiscal riesgosa no es el camino. Colombia no alcanzará su potencial mientras mantenga un sistema institucional tan centralizado. Sin embargo, con este proyecto en su forma actual, el país podría enfrentar una grave crisis fiscal sin mejorar los derechos y servicios en municipios y departamentos de menores capacidades, precisamente las zonas que más apoyaron al Presidente en su elección.
JULIÁN LÓPEZ MURCIA
PhD (Oxford)
